国土部长说的住宅供地改革 这些方面浙江已在试了

“政府将不再是居住用地唯一提供者。”

昨天，全国国土资源工作会议上国土资源部部长姜大明的这句话，在房地产市场上掀起的振幅，不亚于扔出了一枚“核弹”。

分析人士认为，这意味着中国土地供应将出现实质性的变化，政府作为土地垄断供应者的历史将慢慢终结，是中国房地产市场迄今为止影响最为深远的事件。股市也率先开始反应：1月16日早盘，土地流转概念股快速拉升，亚通股份涨停、辉隆股份涨5.68%，海南橡胶涨3.66%……

住房供地，政府将不再垄断，会敲响高房价的丧钟吗？

涌金君得到的消息是，本次会议并没有明确细节，只是要加强法理研究，至多算一次“吹风”。这个涉及到根本体制的改革想要真正落地，必然需要漫长的博弈。

姜大明部长，昨天说了啥

综合各大媒体的消息，国土资源部部长姜大明昨天说了这么一些话：

我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。政府将不再是居住用地唯一提供者。

探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，是一项重大创新。各地在改革试点中要认真开展农户资格权的法理研究，探索宅基地“三权分置”的具体实现形式，可以重点结合发展乡村旅游、返乡人员创新创业等先行先试，探索盘活利用农村闲置农房和宅基地、增加农民财产性收入、促进乡村振兴的经验和办法。

改革开放以来，我国发挥土地制度特有优势，有力推动了工业化、城镇化，但土地增值收益用于“三农”不足，建设用地安排重城轻乡问题突出。现在到了将土地增值收益更多投向“三农”的时候了。要坚决破除制度障碍，解决乡村建设用地制约。农村土地制度改革要以维护农民土地权益为目的，保障农民公平分享土地增值收益，激活农村沉睡土地资产。

城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能破，要严格禁止下乡利用宅基地建设别墅大院、私人会馆等。

其中两项改革，浙江有试点

姜部长的讲话，涉及了哪三种土地？其中，“两块”在浙江有试点，有何效果？让涌金君一块一块细细解读——

第一块

“非房地产企业依法取得使用权的土地”，将研究制定权属不变、符合规划条件下，作为住宅用地的办法。

“非房地产企业依法取得使用权的土地”范围非常宽泛，包括了商业用地、工业用地等……每个城市都有大量这种土地，也存在大量低效甚至闲置现象。然而，因为土地性质变更存在障碍，这些土地是无法供人正常居住的。

那“作为住宅用地”是否意味着可以作为商品房开发用地？

“这位部长的表述是‘权属不变’，因此可以断定，不是改为商品房开发的住宅用地。”浙报地产研究院院长丁建刚认为，更大的可能性是转换成专门用于租赁的住宅用地。“如果这项政策大面积广泛实施，几乎可以预料，在城市中，甚至在城市中非常优质的地段，长租公寓将铺天盖地。”

第二块

“农村集体经营性建设用地”，要深化利用建设租赁住房试点。

农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，如过去的乡镇或村办企业用地。一直以来，关乎农村经济发展、农民切身利益的它们，始终处于“死权”状态。我国现行的土地管理法第六十三条明确规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

事实上，农村集体经营性建设用地的改革，浙江已有试点。

一个是德清的“农地入市”改革。

2014年，德清被列入全国15个农村集体经营性建设用地入市改革试点县（市、区）之一。2015年9月8日，德清率先敲响了农村集体经营性建设用地使用权拍卖的“第一槌”，德清县洛舍镇砂村村的20亩村级集体土地40年使用权拍出了1150万元的价格，成功出让。德清建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

另一个与本次姜大明讲话更相关的实践，可能要数杭州的“村级留有地”。

“村级留有地”指城中村撤村建居后，按照征地面积的10%留给村里，由村集体经营，主要有自建、合作、租赁三种利用模式，用于发展二、三产业，村民作为股民参与收益分红。

在杭州，一批利用留用地开发的经典项目不断涌现：比如黄龙商圈的黄龙世纪广场、嘉华国际商务中心、聚龙大厦，庆春板块的中豪五福天地、西溪板块的郡原公元里、申花板块的城西银泰城等。但是，村留用地项目是为了解决失地农民的长久生计，因此不允许开发住宅项目。这也是为何杭州有那么多村留用地项目，却没有一个住宅楼盘的原因。

虽然留用地的性质是国有土地，但根据相关规定，“2010年起招拍挂的村留用地，有49%的比例可办房产三证”，也就是说留用地中，有相当大比例仍与“农村集体经营性建设用地”一样处于“死权”状态。

去年8月，杭州正式发布了《杭州市加快培育和发展住房租赁市场试点工作方案》，为盘活存量土地、用房，杭州将积极探索村集体10%留用地上建设租赁住房，鼓励国有企业参与集体建设用地的租赁住房建设。相关专家表示，此次新政拟推行的农村留用地“入市”，对村镇集体、对相关开发运营企业来说是个很大的机会。因为，土地成本相对较低，可极大地降低租赁房运营的前期成本。从事住房租赁业务将变得有利可图，开发商会积极切入，争抢这块蛋糕。

有开发商透露，在一线城市，土地成本约占开发总成本的一半、税收成本占20%左右，而集体建设用地在这两块的成本就低了很多。因此，对开发租赁房的企业，年化投资回报率应该可以超过5%，留有地被租赁住宅企业称为“瑰宝”。

“农村集体经营性建设用地”深化利用建设租赁住房试点，更有可能是城中村或城市边缘的这些土地，杭州的集体10%留用地上建设租赁住房，是一个很好的借鉴。

值得注意的是，“政府将不再是居住用地唯一提供者”，是针对这“两块地”说的，并且新增的供应也是以“租”的居住用地为主，并没有涉及到“买”的居住用地，口子开得并不大。

第三块

宅基地，探索“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋的使用权。

宅基地“三权分置”，在浙江亦有实践。

作为浙江甚至全国经济相对发达地区，义乌较早面临了农村发展“人往哪里去、钱从哪里来、空间在哪里”的难题。

2015年3月，义乌被列为全国农村土地制度改革试点。2015年4月，义乌在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系设计，通过制度改革，农村土地除了可以取得、置换，宅基地可以用来抵押担保、自愿退出，村集体经营性土地也可以进行入市转让、有偿使用、民主管理。

截至去年年底，义乌已有5宗集体经营性建设用地入市，成交价款2314.88万元，村集体经济组织收益近2000万元。同时，全市累计完成宅基地确权1.7万宗，3160户农户自愿有偿退出宅基地建筑，占地面积27.66万平方米，发放宅基地抵押贷款4584笔，贷款金额达到23.19亿元。

但是，姜大明也强调，“城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能破，要严格禁止下乡利用宅基地建设别墅大院、私人会馆等”。所以，欢呼小产权房“转正”的人，可以消停了。

打破土地垄断，有漫长博弈过程

姜大明讲话透露的“政府将不再是居住用地唯一提供者”的思路，可能是其中最大的亮点。

“如果实施，是中国房地产基本制度和基本逻辑的颠覆性变化。”浙报地产研究院院长丁建刚说，中国房地产市场的基本制度和基本逻辑，即土地高度垄断，由政府的国土部门统一收储，独家出让，地方政府由此获得高额的土地出让金。

这一制度，就是备受诟病的“土地财政”。1994年分税制改革后，土地有偿使用收入被列入了地方固定收入，成为地方财政一大支柱。

据财政部发布的“2016年财政收支情况”显示，2016年，全国国有土地使用权出让收入37457亿元，同比增长15.1%。而2016年全国财政总收入15.9万亿元，土地总收入和财政总收入的比例高达23.5%。杭州对土地财政的依赖同样很大，在过去的2017年，卖地金额超过2100亿，创历史新高，仅次于北京。

对于高房价，土地财政无疑是其中的重要推手。比如，就在几天前的1月10日，杭州的东南西北各方向区域都出让了涉宅用地，呈现出了“均热”现象：所有涉宅地都达到溢价上限并需要部分自持，热门区域的商地也延续了2017年商地抬头的趋势，最高溢价50%。地价毫无降温趋势，让很多本来进入观望的购房者瞬间惊醒，周末“冲”向了售楼处。

但土地财政并非“十恶不赦”。凭借着土地收入，地方政府才有能力大刀阔斧进行城市基础设施建设，像杭州的道路地铁、G20场馆、亚运会场馆还有大量公共建筑，大部分资金来源都是土地收入。地方政府一旦失去土地财政，当前日新月异的城市基础设施，就不可能再有资金建设。并且，因为地方财政困难，势必要向中央要钱，那中央财政用于转移支付就会越来越困难。

如果土地供应有多个主体，土地市场存在真正的竞争，在城市中，特别是土地供应较为紧张的一二线城市，高地价的现状必然会有一点点的松动。然而，一方面，本次仅仅是政府部门的高级官员在系统内部会议上所透露的信息，并没有明确细节，究竟会如何实施，还有待进一步观察；另一方面，地方政府也没有找到可以替代的财政收入模式，“钱袋子”也不是能轻易动的。打破土地垄断，是未来土地制度改革的方向，但就像是房地产税一样，从提出到真正实施，将会有一个漫长的准备、博弈过程。